О проблемах отечественной правоприменительной практики региональных омбудсменов и мерах по совершенствованию и деятельности

Мшецян Д.А.
Мшецян Джульетта Александровна / Mshetsyan Julietta Aleksandrovna– лингвистический факультет, студент.
Международный Институт Менеджмента ЛИНК, г. Жуковский

Аннотация: проблемы, стоящие перед современным обществом и человечеством являются глобальными и только совместными силами всех членов международного сообщества они могут быть разрешены. Институт прав и свобод человека является неотъемлемой частью любого цивилизованного общества, высшим выражением его морально-правовых идей. Наиболее эффективным органом государственной защиты прав является суд. Дополнительной надежной гарантией здесь является деятельность института омбудсмена, который в нашей стране представляет Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах федерации, а также действующий с 2009 года институт Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ. Актуальность данной работы подчеркивается возросшим интересом к институту омбудсмена в нашей стране в последние годы. Обоснованность и рациональность отдельных положений ФКЗ и законов субъектов Федерации об Уполномоченных по правам человека подвергаются определенным сомнениям и обоснованной критике, например, в объеме их полномочий и формах защиты прав граждан.

Abstract: the problems facing modern society and humanity are global and only joint efforts of all members of the international community, they can be resolved. Institute of the rights and freedoms is an integral part of any civilized society, the highest expression of his moral and legal ideas. The most efficient element of state protection of rights is the court. Additional reliable guarantee here is the activity of the Ombudsman, which in our country is the Commissioner for human rights in the Russian Federation, Plenipotentiaries for human rights in the Federation subjects, as well as operating since 2009, the Institute of the Commissioner for children's rights under the RF President. The relevance of this work highlights the increased interest to the Ombudsman Institute in our country in recent years. The feasibility and rationality of certain provisions FKZ and laws of subjects of Federation of ombudsmen on human rights are certain doubts and valid criticism, for example, in the scope of their powers and forms of protection of the rights of citizens.

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, региональный омбудсмен, правоприменительная деятельность, защита прав и свобод, законодательная инициатива, обращение в суд, восстановление нарушенных прав.

Keywords: the Commissioner for human rights, regional ombudsman, law enforcement, protection of rights and freedoms, legal initiative, the appeal to the court, restoration of violated rights.

Институт прав и свобод человека является неотъемлемой частью любого цивилизованного общества, высшим выражением его морально-правовых идей. В современном мире повсеместно закрепляются на самом высоком уровне гарантии прав и свобод. В первую очередь, это их государственная защита, в России закрепленная в ст.45 Конституции. Наиболее эффективным органом государственной защиты прав является суд. Правозащитные функции государства осуществляют также другие государственные органы как прокуратура, полиция, органы юстиции и другие правоохранительные органы. Дополнительной надежной гарантией здесь является деятельность омбудсмена, который призван защищать граждан от неправомерных действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц, а в некоторых случаях, и от действий определенных частных структур, выполняющих функции публичного характера – так называемых, юридических лиц публичного права.

В Российской Федерации институт омбудсмена получил название Уполномоченного по правам человека (далее − Уполномоченный). Основы его функционирования заложены Конституцией РФ (п. «е» ст. 103) [1] и Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».[2]

Институт уполномоченного постоянно расширяется по вертикали, возникая все в новых субъектах РФ – на данный момент институт учрежден практически во всех субъектах РФ, а также по горизонтали, возникая в форме специализированных Уполномоченных.

В настоящее время существует ряд проблем, возникающих при реализации правоприменительной деятельности российских омбудсменов на уровне субъектов.

Разрозненность регионального законодательства порождает разнообразные статусы уполномоченных: если государственная должность уполномоченного по правам человека введена во всех субъектах Федерации, то иные виды уполномоченных работают в статусе советника губернатора, его помощника, некоторые занимают государственные должности. Это также влияет на независимость и объективность выводов. Так, предлагается вариант объединения всех уполномоченных в единую систему. В Ульяновской области, например, принят Закон от 6 октября 2011 года №164-ЗО «О Палате справедливости».[3] Палата справедливости является постоянно действующим государственным органом области, объединяя деятельность Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Уполномоченного по противодействию коррупции и Уполномоченного по правам предпринимателей. Все члены Палаты являются лицами, замещающими государственные должности. Предстоит исследовать этот интересный опыт непосредственной борьбы с коррупцией через институт уполномоченных.

ФКЗ закрепляет право учреждения Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, но он не регламентирует взаимоотношения между федеральными и региональными Уполномоченными по правам человека. Поэтому можно сказать, что региональному Уполномоченному приходится работать при обстановке несовершенного законодательства. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав граждан находится в ведении РФ, а согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Все это сказывается на работе регионального Уполномоченного по правам человека. В этой связи Уполномоченный в Республике Калмыкия В. Сависько говорил: «Права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации и Степном Уложении Республики Калмыкия, в федеральном законодательстве, не обеспечены соответствующим механизмом защиты и не имеют прочной процессуально-правовой опоры. Не отработаны взаимоотношения между федеральными структурами и субъектами Федерации в области защиты прав человека». [4, 75]

Отсутствие на федеральном уровне правовых основ деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации является одним из недостатков правового регулирования статуса региональных омбудсменов. Работа региональных уполномоченных по защите единых и обязательных для всей Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина осуществляется на основе не единого, а во многом различающихся между собой, в т.ч. и по компетенции уполномоченных, законов субъектов Российской Федерации и не дает ожидаемых положительных результатов. Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики показал недостаточность имеющихся правовых возможностей по защите прав граждан у региональных уполномоченных. Последние, как правило, наделяются лишь консультативными (рекомендательными) полномочиями:

− правом направлять органам государственной власти субъекта, иным государственным органам, органам местного самоуправления, организациям или должностным лицам предложения по совершенствованию законодательства в сфере прав человека и их защиты (Воронежская область); [5]

− передавать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу (Липецкая область);[6]

− направлять государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях которых уполномоченный усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод (Самарская область);[7]

− излагать свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты на решения, определения, постановления суда (Амурская область);[8]

− обращаться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина (Республика Татарстан).[9]

Приведенные выше положения регионального законодательства свидетельствуют об отсутствии у региональных уполномоченных эффективных возможностей по обращению в суд в защиту прав граждан либо по вступлению в уже начатый процесс. На практике наибольшую опасность представляют грубые и (или) массовые нарушения социальных прав граждан: факты незаконного отказа в предоставлении места в детских садах; закрытие школ в малочисленных поселениях и т.п.[10] В соответствующих правоотношениях участвуют наименее защищенные категории населения − дети, беременные женщины и женщины, имеющие детей, учащиеся, пенсионеры и т.п. Эффективным средством реагирования омбудсменов на подобные ситуации могло бы стать обращение в суд в защиту прав неопределенного круга лиц.

Другой проблемой является отсутствие у Уполномоченного по правам человека субъектов законодательной инициативы на уровне субъектов. В связи с этим, ему приходится обращаться к тем, кто этим правом наделен. Стоит сказать, что это требует значительных затрат во времени и силах, и в значительной степени затрудняет процесс совершенствования законодательства и приведение его в соответствии с международным правом. Целесообразно наделить Уполномоченного по правам человека законодательной инициативой, тем самым усилилась бы его позиция в системе правозащитных органов Российской Федерации. Также стоит сказать, что Уполномоченный мог бы инициировать реформы в области прав и свобод человека и гражданина, предложения по изменению и совершенствованию законодательства. Широко распространенной формой деятельности омбудсмена во многих странах Западной Европы является право законодательной инициативы. Также можно сказать, что во многих странах мира институт омбудсмена юридически приравнивается к высшим представителям государственной власти, так как дает рекомендации должностным лицам на самом высоком уровне и должен обладать таким же высоким статусом.

Необходимо также остановиться на вопросе взаимоотношений региональных Уполномоченных с федеральными структурами власти, в число которых входят и судебные органы. Исполнение возложенных обязанностей Уполномоченным до известной степени сдерживается закрепленным разграничением полномочий по сферам деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Однако их защита должна территориально осуществляться Уполномоченными в полном объеме по всем структурным подразделениям власти, независимо от их принадлежности. Было бы целесообразным более внятное отношение законодателя к существующей проблеме территориального признака уполномоченных, тем более что действующее разграничение, при доведении его до сведения обращающихся граждан, вызывает их непонимание. Длящаяся неопределенность в решении этого вопроса не согласуется с требованиями должностного реагирования Уполномоченного, предусмотренного статьей 72 Конституции Российской Федерации. Этим во многом поясняется слабый интерес региональных Уполномоченных к эффективному рассмотрению названных обращений граждан.

Помимо процессуальных имеются и иные способы должностного реагирования на предполагаемые нарушения права граждан на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. При этом, как уже заявлялось, не допускается оспаривание принятого судом решения.[11]

Предметом реагирования в этих случаях могут являться необоснованное затягивание сроков рассмотрения дел, неисполнение решений суда и т.д. Такие обращения к руководству суда, вышестоящий суд, органы судейского сообщества возможны только по жалобам, заявлениям граждан и при наличии оснований, предполагающих нарушения прав и свобод обращающихся лиц. Не исключается возможность направления в соответствующий суд, либо органы судейского сообщества информационных писем с обобщением практики имеющей отношение к деятельности судей. К примеру, сравнительная информация о переполненности следственных изоляторов, где решения суда имеют значимость при избрании меры пресечения, или же практики освобождения судами лиц, находящихся в местах лишения свободы, имеющих тяжелые заболевания, препятствующие отбыванию наказания, а также претендующие на условно-досрочное освобождение и т.д. Такая информация, как правило, направляется для сведения и не требует соответствующих ответов. Если же речь идет о фактах убедительно и неоднократно свидетельствующих о нарушениях прав (например − неэтичное поведение судьи в ходе судебного разбирательства), то информация о принятых мерах может быть затребована. Во всех случаях взаимоотношений с судами требуется корректность и избирательность мер, связанные с особым конституционным статусом судьи. Факты обращений Уполномоченного с затребованием соответствующих ответов должны, как правило, носить исключительный характер. В иных случаях целесообразно в соответствии с законодательством ограничиваться направлением материалов по принадлежности.

Необходимо также изменение источников материально – финансового обеспечения деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Финансирование уполномоченного по правам человека в субъекте РФ осуществляется из бюджета субъекта и напрямую зависит от финансового положения самого субъекта Российской Федерации. Поэтому, необходимо предусмотреть возможность финансирования регионального уполномоченного по правам человека и из средств федерального бюджета. Такая система будет являться дополнительной гарантией независимости региональных омбудсменов.

Институт омбудсмена является инструментом, обеспечивающим демократические основы в Российской Федерации. Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ имеет основополагающее значение, является одним из ключевых и очень значимых звеньев в развитии международного сотрудничества в области прав человека. Однако стоит отметить, что развитие связей с международными организациями и институтами должно инициироваться не только институтом Уполномоченного по правам человека, но также и институтом Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Отсутствие данного вида деятельности со стороны субъектов Российской Федерации лишает их возможности быть интегрированными в правовую систему Российской Федерации, как полноправного члена международного сообщества. Это, можно сказать, ведет к неспособности эффективно защищать права и свободы не только граждан Российской Федерации, но и иностранных граждан и лиц без гражданства.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. № 237.
2.  Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 9, Ст. 1011.
3.  Закон Ульяновской области от 6 октября 2011 г. № 164-ЗО «О Палате справедливости» // СПС Консультант плюс, 2014.
4.  Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Калмыкия за 2002 год. Элиста, 2003. с. 75
5.  Закон Воронежской области от 30 июня 2010 г. № 66-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Воронежской области» // СПС Консультант плюс, 2014.
6.  Закон Липецкой области от 27 августа 2001 г. № 155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области» // СПС Консультант плюс, 2014.
7.  Закон Самарской области от 24 ноября 2000 г. № 45-ГД «Об Уполномоченном по правам человека в Самарской области» // СПС Консультант плюс, 2014.
8.  Закон Амурской области от 29 ноября 1999 г. № 198-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Амурской области» // СПС Консультант плюс, 2014.
9.  Закон Республики Татарстан от 3 марта 2000 г. № 95 «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. - 2002. № 3(3). Ст. 78.
10. Середа М.Ю., Колобова Т.В. Деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации по защите социальных прав граждан / М.Ю. Середа, Т.В. Колобова. // Социальное и пенсионное право. 2013. № 3. с. 19–21.
11. Комкова Г.Н., Лукашова Н.Ф. Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления // Омбудсмен. 2012. № 1. с. 53–58.