Историография истории земского самоуправления в России современного периода

Взаимоотношения власти и городских органов самоуправления нашли отражение в монографическом исследовании, написанном В.А.Тюриным на примере городов Среднего Поволжья. Оценивая характер взаимоотношений губернатора и городских учреждений, автор отмечал, что «…наблюдалась эффективная и качественная работа данных структур в рамках очерченных прерогатив и законным разрешением конфликтных ситуаций» [27, с. 195].
В новейшей отечественной историографии появилось несколько монографий, посвященных изучению института губернаторства [28]. В большинстве указанных работ рассмотрение проблем взаимоотношений органов власти и местного самоуправления не являлось главной задачей, отсюда некоторые выводы представляются не вполне доказательными. Так, Л.М.Лысенко, характеризуя изменения, произошедшие в положении земств в результате контрреформ, утверждает, что они превратились «в исполнительные хозяйственные органы при местных администраторах» [29, с.101].
Наибольший интерес представляют исследования О.Н.Богатыревой, в которых на основе анализа протестов губернаторов на постановления земских собраний Вятской и Пермской губерний, принимавшихся после контрреформы, автор приходит к выводу о неправомерности утверждений о возросшей зависимости земства от администрации. Одновременно подчеркивается положительная роль губернаторов, которые «возвращая земства в «правовое поле»…объективно способствовали становлению правового государства и развитию института административной юстиции» [30, с.110-111]. Сходные идеи высказываются в работе А.С.Минакова, посвященной изучению губернаторского корпуса Черноземного центра России. В одном из разделов монографии автором были рассмотрены взаимоотношения губернаторов с органами земского самоуправления и сделан вывод, что, несмотря на наличие спорных вопросов, губернаторы «внимательно относились к предложениям земств» и создавали им «все условия для исполнения предписанных законом функций» [31, с.144].
Суммируя опыт отечественной историографии, выделим основные изменения, произошедшие в новейшее время. В целом, в работах 1990-х и 2000-х гг. наметился отход от идеологических догм, определявших отношение исследователей к самоуправлению на протяжении всего советского периода. Отношения государственных и земских структур больше не оцениваются с позиций перманентного ущемления последних, рассмотрены положительные стороны «юридических ограничений» и даже выявлены факты эффективного взаимодействия данных структур. Региональные исследования, посвященные истории органов самоуправления, касались преимущественно земских учреждений. Была издана лишь одна монография, посвященная Коломенскому городскому общественному самоуправлению, и вопросы взаимоотношения с властью в ней рассматривались лишь в контексте протестов, поступавших в ходе избирательных кампаний [32].
Кроме того, в одной диссертации исследовалось самоуправление г.Серпухова в последние годы существования всесословных городских учреждений [33]. Напротив, истории Московского земства посвящено несколько диссертационных работ. Комплексное изучение земских учреждений с момента их создания и до 1904г. содержится в диссертациях Т.Н. Львовой и Т.П.Прокофьевой [34]. В историографических работах указанные диссертации неизменно получали высокую оценку. Так, исследователь историографии земства В.А.Горнов главной заслугой диссертации Т.Н.Львовой называл изучение возрастающей роли земской демократической интеллигенции в практических мероприятиях земства [35,с.109]. Научная новизна исследования Т.П. Прокофьевой заключалась в рассмотрении в равной мере роли и места в земстве гласных и служащих, что позволило автору установить слабое участие последних в земском либеральном движении [36,с.185]. Остальные исследователи Московского земства обращались, в основном, к отдельным направлениям его деятельности и не рассматривали вопросы взаимоотношений с государственными структурами [37].
Среди авторов современного этапа отдельно следует упомянуть Галкина П.В., который в период с 2000г. - по 2013г., опубликовал по вопросам входящим в предмет данной диссертации более 60-ти работ различного плана и содержания. В своих работах данный исследователь приходит к следующим основным выводам: «…основные концепции правоведов и общественных деятелей по проблеме взаимодействия государственной власти и местного самоуправления оказывали влияние на общественное мнение и политику власти в отношении общественных учреждений. При всем разнообразии избирательных технологий, применявшихся на выборах в органы земского и городского самоуправления, представители органов административного надзора в большинстве случаев ставили во главу угла обеспечение принципа свободы волеизъявления граждан, наделенных избирательными правами. Уровень материального положения служащих органов местного самоуправления был невысоким в сравнении с представителями аналогичных казенных и частных заведений, а основным механизмом, побуждавшим руководство учреждений самоуправления заниматься улучшением материального положения служащих, была инициатива последних, активно проявившаяся в работе съездов и разнообразных коллегиальных органов. В процессе работы земских учреждений Московской губернии были выработаны основные принципы взаимоотношений губернского и уездных земств, которые позволяли обеспечивать координирующие функции губернского земства, осуществлявшего крупные инфраструктурные проекты благодаря сотрудничеству с уездными земствами, а основой взаимодействия в большинстве случаев являлись условия паритетного софинансирования; отдельные факты противостояния между общественными учреждениями двух уровней носили локальный характер и не нарушали общей атмосферы взаимопонимания; при этом попытки создания мелкой земской единицы и общеземского координирующего органа последовательно пресекались представителями государственной власти и оказались возможными только в условиях кризиса в период Первой мировой войны. Расширение масштабов земской деятельности привело к увеличению налогообложения городов, что в свою очередь негативно сказалось на их взаимоотношениях; при этом неоднократные попытки выделения уездных городов в особые земские единицы блокировались государственной властью, а стремление представителей московского городского общественного управления привлечь губернское земство к финансированию мероприятий по общественному призрению в г.Москве так и не привели к разрешению главного противоречия: несоразмерности земского сбора и расходов на нужды москвичей; во всех спорах ни одна из противоборствующих сторон не была готова идти на уступки, земские и городские общественные деятели занимали непримиримую позицию по отношению к любым попыткам перейти на почву компромисса.
В пореформенный период в процессе административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления одной из основных линий являлось пресечение любых попыток по расширению ими своей компетенции и созданию дополнительных коллегиальных структур. В случаях противоречий органов городского самоуправления с представителями различных государственных учреждений, члены присутствия старались объективно оценивать поступавшие жалобы и не пытались принимать точку зрения той или иной стороны. При этом и губернаторы, как правило, не вторгались в сферу деятельности органов городского самоуправления, хотя в законодательстве подобные действия допускались. Одним из главных нововведений контрреформ стало расширение полномочий губернаторов по отношению к органам местного самоуправления. Однако в действительности произошло снижение активной роли начальника губернии в процессе административного надзора, и на первый план вышли задачи технического свойства, касавшиеся утверждения смет, такс и займов. Рассмотрение такого рода дел носило формальный характер, и в большинстве случаев все они получали одобрение членов присутствия. В результате, наметилась четкая тенденция поступательного увеличения земских сборов, что, в свою очередь, обусловило появление целой серии ходатайств со стороны городских органов самоуправления и частных лиц, направленных на пересмотр оснований налогообложения. Для разрешения возникшей дилеммы требовался пересмотр основ финансовых взаимоотношений между государством и органами самоуправления. Земская деятельность в начале XX века достигла таких масштабов, что без систематической помощи со стороны государства эффективное управление местным хозяйством стало крайне затруднительным. При этом предоставление субсидий в рамках введения всеобуча и освобождение земств от ряда обязательных расходов, например, по содержанию полиции, далеко не в полной мере компенсировали растущие затраты земств, что косвенно подтверждает неуклонный рост займов. При обсуждении проектов по реформированию местного управления министерские запросы в основном направлялись на рассмотрение земских деятелей, которые в конце XIX–начале XX веков придерживались умеренно-либеральных взглядов, а в период третьеиюньской монархии занимали умеренно-консервативную позицию.